oprogramowanie komputerowe arisco

Domy Prawo O DPS, Kontakt

wstecz

Polska pomoc społeczna - doświadczenia historyczne i wyzwania współczesności

(aut. Andrzej Mielczarek, MEDI 2/2006; dps.pl 6.06.2006)

Utrzymanie dotychczasowego trendu rozwoju gospodarki rynkowej zwiększa zadania i zakres pomocy społecznej. Stąd koniecznym wydaje się prowadzenie badań w zakresie jej zadań i skuteczności w dzisiejszej trudnej rzeczywistości. Winny one być prowadzone w skali całego kraju, jak i poszczególnych jego regionów. Należy także przeanalizować, jakie dobre wzorce może dostarczyć historia pomocy społecznej w Polsce.

Dokonując analizy rozwoju pomocy społecznej (opieki) można stwierdzić, że przyjmowała ona różne formy działań charytatywnych i filantropijnych.

Rys historyczny

Godnymi uwagi są m. in. poglądy Fryderyka Skarbka, które do dziś nie straciły na aktualności. Uważał on, że jałmużna oducza od pracy, należy zatem wpajać w narodzie duch pracowitości i oszczędności. Walka z ubóstwem polegać miała głównie na organizowaniu miejsc pracy dla bezrobotnych, przyuczaniu ich do zawodu, zmuszaniu zdrowych do pracy. Nadal aktualnym jest jego pogląd, iż pomoc społeczna winna być oparta na trwałych zasadach. Fryderyk Skarbek był zdecydowanym przeciwnikiem pieniężnego wsparcia, uważał to za błąd instytucji dobroczynnych. Niestety, dziś w ośrodkach pomocy społecznej ta forma pomocy zdominowała inne.

Utracenie w końcu XVIII wieku państwowości spowodowało, że w każdym zaborze opieka była prowadzona inaczej. W zaborze pruskim opieką zajmowały się lokalne związki wspierania ubogich, działające w oparciu o ustawę z 1870 roku. W zaborze austriackim pomoc społeczna była normowana ustawą z 1863 roku "O uregulowaniu stosunków swojszczyzny". Najgorzej przedstawiała się sytuacja pomocy społecznej na terenie zaboru rosyjskiego, gdzie dekret z 1817 roku Namiestnika Carskiego nakładał na gminy obowiązek udzielania pomocy ubogim. Ponieważ pomoc ta okazywała się niewystarczająca, zakładano wiele towarzystw dobroczynnych, których przykładem jest m.in. Aleksandrowskie Towarzystwo Dobroczynności Wspierania Biednych. Działalność tych towarzystw wskazuje na ogromne zaangażowanie całej społeczności lokalnej w niesieniu pomocy innym. Z początkiem I wojny światowej powstawały komitety obywatelskie, które usuwały skutki walki ruchu wojsk, organizowały pomoc dla wdów po żołnierzach i osieroconych dzieci. Pomoc ta miała charakter ratownictwa społecznego, opartego na działalności charytatywnej i samopomocy.

W wyzwolonej Polsce, w 1923 roku uchwalono ustawę o opiece społecznej. Była ona oparta na wzorcach najbardziej rozwiniętych państw europejskich, charakteryzowała się nowoczesnymi rozwiązaniami, kończyła z tymczasowością, wprowadzała jednolity system prawny i była dobrze przystosowana do warunków, jakie ukształtowały się po I wojnie światowej. Określone na jej podstawie cele i zadania w zakresie opieki państwa w stosunku do potrzebujących pomocy, pomimo zmian warunków społeczno - politycznych, a nawet całych ustrojów, obowiązywały niesłychanie długo, bo aż 67 lat. Ważnym elementem praktycznej realizacji ustawy o opiece społecznej było powołanie w 1928 roku po raz pierwszy instytucji opiekunów społecznych. Poznawali oni potrzeby najuboższych i w dużym stopniu decydowali o potrzebie udzielenia stosownej pomocy. Opieka społeczna odegrała szczególnie ważną rolę w czasie II wojny światowej. Spełniała nie tylko rolę egzystencji, ale i ratownictwa społecznego.

W pierwszych powojennych latach przeważał pogląd, że ustrój socjalistyczny, zapewniając wszystkim pracę i rozszerzając system ubezpieczeń społecznych oraz zakładową pomoc socjalną, usuwa źródła ubóstwa. Tak więc, pomoc społeczna ograniczała się jedynie do udzielania pomocy w skrajnych przypadkach; były to: długotrwała choroba, utrata żywiciela rodziny, opieka nad kalekami, a także wypadki losowe. Wydatki na pomoc społeczną były niewielkie. Istniał wtedy jednak samopomocowy model interwencyjny, powiązany ze szkołą Heleny Radlińskiej, pobudzający zorganizowaną aktywność społeczną. W tym czasie powstawały różne organizacje samopomocowe, m.in. Polski Komitet Pomocy Społeczne], wzrosła rola Polskiego Czerwonego Krzyża. Działała kilkusettysięczna armia opiekunów społecznych.

Najbardziej istotną decyzją w zakresie działalności pomocowej było uchwalenie w 1990 roku ustawy o pomocy społecznej jako ważnej części systemu zabezpieczenia społecznego. Wprowadzono też nowy rodzaj pomocy - pracę socjalną.

Celem reformy było przekształcenie jej w nowoczesną instytucję, gwarantującą zaspokojenie podstawowych potrzeb obywateli w tworzącym się społeczeństwie obywatelskim.

Okres zmian ustrojowych po 1989 roku znacznie przyczynił się do zaostrzenia kwestii ubóstwa. Według szacunków GUS, 12% Polaków, tj. około 5 milionów osób, głównie na skutek bezrobocia, żyje poniżej lub na granicy ubóstwa. Polska znalazła się w okresie transformacji ustrojowej wśród krajów o najwyższej stopie bezrobocia. W budżecie pomocy społecznej aż 90% przeznacza się na zasiłki. Znaczne bezrobocie dotknęło osoby niepełnosprawne. Powodem ograniczonych możliwości pozyskania pracy przez osoby niepełnosprawne jest brak ofert pracy związany z upadkiem spółdzielczości inwalidów oraz częściową likwidacją zakładów pracy chronionej. Lata 90., to niekorzystny okres istnienia i umacniania polskiej rodziny.

Problem ubóstwa dotknął najbardziej rodziny wielodzietne, a także te, w których żyje osoba niepełnosprawna. W rodzinach dotkniętych bezrobociem żyje ponad milion dzieci. Z nieprawidłowym funkcjonowaniem rodziny wiążą się takie zjawiska jak: alkoholizm, przemoc i znęcanie się nad członkami rodziny, rozwody lub śmierć rodziców, sieroctwo społeczne, narkomania, przestępczość, próby samobójcze, ubóstwo, bezrobocie itp. Pogoń za sukcesem odsuwa na margines ludzi starszych, potrzebujących pomocy. Dysfunkcja życia społecznego, głównie ubóstwo i bezrobocie powodują znaczny wzrost zadań pomocy społecznej i liczbę jej klientów. Znalazła się ona w obliczu nowych i wielostronnych wyzwań.

Zjawisko ubóstwa przyjęło szczególnie wysokie rozmiary w byłym województwie włocławskim, określanym niekiedy "biegunem biedy". Po 1989 roku istniał tu bardzo wysoki poziom bezrobocia. Wiązało się to niewątpliwie z masową likwidacją zakładów pracy, utratą rynków zbytu.

Bezrobotni zarejestrowani w urzędach pracy stanowili w 1998 roku prawie 20% w stosunku do ludności pracującej, a stopa bezrobocia stawiała ten region na 19 miejscu w kraju. Z funduszu pracy najwięcej wydatkowano na zasiłki dla bezrobotnych i zasiłki przedemerytalne. Wydatki te jedynie uzupełniały fundusze przeznaczane na pomoc społeczną. W 1997 roku, co czwarty mieszkaniec regionu korzystał z pomocy społecznej. Najliczniejszą grupę wśród beneficjentów stanowiła młodzież oraz osoby pozostające bez pracy. Z pomocy społecznej najczęściej korzystały rodziny wielodzietne (80 % rodzin). Każda osoba bezrobotna korzystała przynajmniej z dwóch form pomocy społecznej. W rodzinach patologicznych wymagających pomocy głównym problemem był alkoholizm.

W latach 90. wzrosty środki finansowe przekazywane przez rząd na zadania zlecone. Jednak otrzymywane fundusze nie wystarczały w pełni na zaspokajanie potrzeb osób ubogich. Na realizację zadań własnych przeznaczano zdecydowanie mniej funduszy. Biednym (głównie dzieciom) pomagały także organizacje społeczne, kościelne i różne stowarzyszenia. Nowa rzeczywistość spowodowała "zapotrzebowanie" na pomoc instytucjonalną. Spowodowane to było m.in. nie stosowaniem w pomocy społecznej zasady subsydiarności, powszechnie obowiązującej w innych krajach.

Reforma administracji publicznej w 1999 roku wprowadziła w strukturze pomocy społecznej dwa dodatkowe szczeble powiat i województwo samorządowe. Do systemu pomocy społecznej włączono także placówki opiekuńczo - wychowawcze i rodziny zastępcze, oraz instytucje zajmujące się adopcją dzieci. Zmiany te nie przyniosły pożądanych rezultatów w zakresie złagodzenia ubóstwa, zmniejszenia się liczby jej beneficjentów. Poszukiwać zatem należy nowych rozwiązań.

Poszukiwanie nowego modelu pomocy społecznej

Nadal do podstawowych wyzwań współczesności w zakresie pomocy społecznej należy kształtowanie nowego modelu pomocy społecznej. Jest to zadanie trudne, ponieważ w Polsce brakuje zdecydowanej i racjonalnej polityki społecznej, której instytucją jest pomoc społeczna. Model ten jest nadal mało efektywny i niedostosowany do istniejącej rzeczywistości. Należy zatem zmienić go, tak by mógł on należycie spełniać swoją rolę w realizacji zamierzeń, określonych jako wyzwanie XXI wieku. Nie poprawiły tego wielokrotne nowelizacje ustawy o pomocy społecznej z 1990 roku. Wydaje się wielce prawdopodobne, że nie zmieni tego w istotny sposób nowa ustawa o pomocy społecznej z 2004 roku. Nadal powszechna jest bierna postawa (roszczeniowa) klienta pomocy społecznej, udzielanie świadczeń pieniężnych a nie w postaci rzeczowej, nadal nie dostrzega się ogromnej roli sektora pozarządowego w działalności pomocowej. Należy pamiętać, że współczesność nie pozwala na likwidację świadczeń socjalnych ani na ich znaczne ograniczenie.

Przeciwnie, zgodnie z faktycznymi potrzebami, na pomoc społeczną należy skierować większy strumień środków finansowych. Z tego powodu trudno realizować takie ustawowe zadania, jak: profilaktyka w zakresie ochrony zdrowia, zapobiegania przyśpieszonej starości, przeciwdziałanie zjawiskom patologicznym, zapewnienie mieszkań dla bezdomnych, rehabilitacja osób niepełnosprawnych, przeżywania godnej starości itp. Świadczenia z pomocy społecznej winny stanowić ostatnią instancję pomocy, aktywowaną wtedy, kiedy wszystkie inne możliwości zostaną wyczerpane. Chodzi też o to, by wszystkie działania pomocowe zapewniały wyższą efektywność i skuteczność. Należy też dbać o to, by jednostka, rodzina i całe zbiorowości nie ulegały trwałej marginalizacji i nie były wyłączane ze społeczeństwa obywatelskiego. Nie wystarczy tutaj nawet odpowiedni dopływ środków (których ciągle brakuje). Pomoc społeczna, obok wysoko wykwalifikowanych kadr warunkujących właściwą pracę socjalną, powinna skupiać wielu wolontariuszy. W jej ramach jest miejsce na wielostronne działania samopomocowe i organizacje pozarządowe. W przeciwnym wypadku pomoc społeczna powoduje, że ludzie korzystający ze świadczeń opiekuńczych tracą z czasem własną inicjatywę, mniej polegają na sobie i własnej zaradności. Celem pomocy jest działanie ukierunkowane na powtórne włączenie jednostki w aktywne funkcjonowanie w społeczności i samodzielne zapewnienie sobie godnego życia. Z tą ideą związane jest wprowadzenie tzw. kontraktu społecznego, który należy uznać za poprawne przedsięwzięcie. Należy też w większym stopniu korzystać z historycznych doświadczeń pomocy społecznej.

dr n. hum. Andrzej Mielczarek -Dom Pomocy Społecznej we Włocławku