wstecz

Zasada subsydiarności a pomoc społeczna w Polsce

(aut. Ewa Leś - 1998; nadesłał Andrzej Gocłowski 07'2003; DPS Forum 28.07.2003)

Ewa Leś
Instytut Polityki Społecznej
Uniwersytet Warszawski

Zasada subsydiarności a pomoc społeczna w Polsce

Celem referatu jest przybliżenie doświadczeń niemieckich dotyczących stosowania zasady subsydiarności w realizacji publicznych usług socjalnych i przedstawienie argumentów na rzecz uznania zasady subsydiarności jako istotnej idei i zasady organizacyjnej w nowelizowanej właśnie ustawie o pomocy społecznej oraz innych aktach prawnych normujących. realizację publicznych usług społecznych. Stawiam tezę, że w Polsce, mimo upływu dziewięciu lat od zapoczątkowania zmian ustrojowych, ma miejsce postkomunistyczna penalizacja pozarządowych organizacji społecznych jako realizatorów usług publicznych. Wobec tego dowodzę, że przy okazji obecnej nowelizacji ustawy o pomocy społecznej konieczne jest uwzględnienie zasady subsydiarności i rewaloryzacja podmiotowości społeczeństwa w postaci pozarządowych organizacji społecznych, które powinny być obecne we wszystkich fazach publicznej pomocy społecznej.

Nie ulega chyba wątpliwości, że prócz reform politycznych i gospodarczych konieczna jest w Polsce także demokratyzacja sfery społecznej. Ze względów ustrojowych nie do utrzymania jest przecież dotychczasowy paradygmat socjalny, zgodnie z którym paternalistyczna instytucja państwa opiekuńczego jest jedynym gwarantem i realizatorem bezpieczeństwa socjalnego obywateli, a pozarządowe organizacje społeczne ograniczane są niemal wyłącznie do tych działań, którym nie może sprostać ani państwo, ani rynek.

Podobnie strategia i doktryna integracyjna Polski z Unią Europejską nie może się ograniczać do wymiaru ekonomicznego. Ma ona bowiem także swój wymiar geopolityczny, kulturowy i społeczny. Wychodzeniu z postkomunistycznej strefy geopolitycznej, budowie gospodarki rynkowej i systemu demokratycznego musi towarzyszyć podjęcie rekonstrukcji socjalistycznego państwa opiekuńczego i oparcia go na partnerstwie ze społeczeństwem obywatelskim.

W krajach Unii Europejskiej powojenne państwo opiekuńcze od kilku dziesięcioleci przechodzi znamienną ewolucję, której cechą jest restrukturyzacja świadczeń społecznych oraz rekonfiguracja odpowiedzialności za bezpieczeństwo socjalne polegające na dzieleniu odpowiedzialności między państwo, rynek, władze lokalne oraz podmioty pośrednie, takie jak pozarządowe organizacje społeczne. W krajach europejskich na coraz większą skalę widoczna jest pluralizacja podmiotów świadczących publiczne usługi społeczne. Państwo nie posiada monopolu w zakresie planowania i realizacji tych usług, lecz zdaje się ewoluować w kierunku państwa pomocniczego, respektującego zasadę subsydiarności, zgodnie z którą państwo pozostaje ostatecznym gwarantem bezpieczeństwa socjalnego, lecz nie podmiotem działającym bezpośrednio.

Zatem nie chodzi o demontaż dotychczasowych zobowiązań socjalnych państwa i zastąpienie go organizacjami umownie wchodzącymi w skład trzeciego sektora, lecz o taką ich redefinicję, która pozwala wyeliminować nadmierny asystencjalizm państwa opiekuńczego, torując drogę szerokiej podmiotowości społecznej!.

Czym jest zasada pomocniczości?

W europejskim kręgu kulturowym idea pomocniczości stanowiła jedną z prób wypracowania koncepcji ograniczenia władzy i wiązała się z dezyderatem określenia granic dla interwencjonizmu publicznego, formułowanym zwłaszcza przez Kościół katolicki w ramach rodzącej się w końcu XIX stulecia nauki społecznej Kościoła. Zasada pomocniczości na gruncie społecznej nauki Kościoła została sformułowana zrazu w encyklice Rerum Novarum (1891) oraz w encyklikach Quadragesimo Anno (1931) oraz Centessimus Annus (1991).

Zasada pomocniczości w rozumieniu nauki społecznej Kościoła mieści się w zasadzie solidarności jako jej szczególna artykulacja. Zgodnie z zasadą pomocniczości wyrażoną w encyklice Centessimus Annus: "Społeczność wyższego rzędu nie powinna ingerować w wewnętrzne sprawy społeczności niższego rzędu, pozbawiając ją kompetencji, lecz raczej winna wspierać ją w razie konieczności i pomóc w koordynacji jej działań z działaniami innych grup społecznych, dla dobra wspólnego".

Historia idei pomocniczości sięga czasów greckich (tradycji arystotelesowskiej), natomiast zasada pomocniczości wypracowana została w Europie w wieku XIX, wtedy też upowszechnił się sam termin. W XIX-wiecznych Niemczech zasada pomocniczości stanowiła dla Kościoła katolickiego i organizacji z nim związanych polityczny wyraz sprzeciwu wobec scentralizowanej władzy świeckiej i opozycji wobec publicznej polityki społecznej Otto von Bismarcka. Interwencjonizm państwa w postaci wprowadzenia ubezpieczeń społecznych, choć niezbędny, wywołał w ówczesnych Niemczech reakcje sprzeciwu podmiotów społecznych w obawie przed monopolizacją polityki społecznej przez państwo i traktowanie jej jako narzędzia kontroli politycznej i społecznej, czego rezultatem było żądanie podziału odpowiedzialności za bezpieczeństwo socjalne między państwo a społeczeństwo.

W rezultacie w drugiej połowie XIX wieku powstały dwie federacje lokalnych organizacji społecznych o charakterze religijnym (protestancka organizacja społeczna - Diakonisches Werk oraz organizacja charytatywna Kościoła katolickiego - Caritas), które przyczyniły się do powstania czterech pozostałych dużych organizacji społecznych (Niemiecki Czerwony Krzyż, Dobroczynność Żydowska, Dobroczynność Robotnicza oraz Parytetowy Związek Socjalny), stanowiące także i obecnie niezastąpiony podmiot zaspokajania potrzeb zbiorowych w Niemczech.

W okresie po II wojnie światowej zasada pomocniczości znajduje wyraz w konstytucji niemieckiej oraz inspiruje szereg aktów prawnych określających kompetencje gmin i państwa, a także precyzujących kompetencje państwa i krajów związkowych.

Czym jest zatem w świetle doświadczeń niemieckich zasada subsydiarności w dziedzinie zagadnień socjalnych?

Odpowiadając na to pytanie, należałoby przede wszystkim wskazać, iż zasada subsydiarności jest połączeniem idei ograniczenia interwencjonizmu państwa oraz zasadą organizacyjną, regulującą podział obowiązków między sektorem publicznym i trzecim sektorem w zakresie świadczenia usług społecznych.

Na gruncie niemieckiej polityki społecznej zasada pomocniczości oznacza system, w którym wspomniane uprzednio pozarządowe organizacje społeczne (freie Woblfabrtsverbande) mają warunkowe pierwszeństwo przed instytucjami publicznymi w dostarczaniu usług, a szczebel lokalny ma pierwszeństwo przed instancją wyższą. Znalazło to swój wyraz w ustawach przyjętych w RFN w latach 1950-1975, zwłaszcza w ustawie o pomocy państwa dla młodzieży i ustawie o pomocy społecznej, określających pierwszeństwo podmiotów pozarządowych w świadczeniu usług z tego zakresu.

Po czwarte, wspomniany art. 10 stanowi, że w przypadku, kiedy organizacje niezależne świadczą indywidualne usługi socjalne, organy publicznej pomocy społecznej powstrzymują się od świadczenia takich usług, z wyjątkiem pomocy w formie zasiłków pieniężnych.

Po piąte, organy publicznej pomocy społecznej realizując swoje ustawowe funkcje bądź to angażują organizacje niezależne w ich realizację, bądź też przekazują im realizację tych funkcji za ich zgodą. Organy publicznej pomocy społecznej pozostają odpowiedzialne wobec osoby poszukującej wsparcia.

Ponadto, federalna ustawa o pomocy społecznej w art. 93 stanowi, że "instytucje publicznej pomocy społecznej powinny zapewnić dostępność urządzeń niezbędnych dla realizacji pomocy społecznej. Państwowa pomoc społeczna nie powinna tworzyć nowych instytucji / form usług we własnym zakresie, jeżeli organizacje niezależne dysponują odpowiednimi urządzeniami, mogą poszerzyć swój zakres działań lub rozwinąć odpowiednie usługi".

Na podkreślenie zasługuje fakt, że zasada subsydiarności nie zwalnia podmiotów publicznej pomocy społecznej z obowiązku całościowej odpowiedzialności za usługi społeczne świadczone przez organizacje niezależne. To właśnie na podmiotach publicznej pomocy społecznej spoczywa "ostateczna odpowiedzialność" za udzielane świadczenia. Ich zadaniem jest wybór nie tylko najbardziej efektywnych ekonomicznie realizatorów usług socjalnych, ale i zapewniających ich odpowiednią jakość. Przykładowo, w ostatnim czasie w RFN przy wyborze instytucji i organizacji realizujących usługi pielęgnacyjne z funduszy nowo powstałych ubezpieczeń opiekuńczych bierze się także pod uwagę takie ich cechy jak różnorodność i samorządność.

W RFN przyjęcie zasady subsydiarności miało więc doniosłe znaczenie dla regulacji stosunków państwa i organizacji społecznych w dziedzinie usług społecznych, stanowiąc "narzędzie orientacji" w sprawach podziału kompetencji między państwem a partnerami społecznymi. Instytucjonalizacja zasady subsydiarności zapewniła sześciu ogólnokrajowym organizacjom pozarządowym oraz wchodzącym w ich skład lokalnym instytucjom względne pierwszeństwo na rynku usług socjalnych, co oznacza, że zarówno instytucje publiczne, jak i samorządowe oraz komercyjne nie mogą podjąć się realizacji zadań w zakresie publicznej pomocy społecznej i usług socjalnych bez uprzedniej zgody ze strony organizacji.

Należy tu zwrócić uwagę na dwie zasadnicze konsekwencje stosowania zasady pomocniczości w sytuacji RFN. Po pierwsze: zasada pomocniczości gwarantuje trzeciemu sektorowi wyraźną suwerenność w definiowaniu i realizacji zadań publicznych, po drugie: zapewnia finansowanie tych zadań ze środków budżetowych i instytucji ubezpieczeniowych.

Zasada subsydiarności, jak wskazuje doświadczenie niemieckie, jest też relacją wzajemnego zaufania oraz współzależności organizacji pozarządowych i publicznego sektora świadczeń i usług. "Związek między niezależnymi organizacjami społecznymi i państwem ma charakter złożony i zdecydowanie wykracza poza transfer funduszy".

Analizując praktyczne zastosowanie zasady subsydiarności w niemieckiej polityce społecznej, należy też zwrócić uwagę na funkcje organizacji niezależnych w strukturze politycznej państwa. Organizacje trzeciego sektora są bowiem nie tylko bezpośrednimi dostawcami usług, lecz biorą aktywny udział w kształtowaniu i finansowaniu programów polityki społecznej, przez co w znacznie większym stopniu niż ma to miejsce np. we Francji są elementem systemu realizacji polityki rządu. Można wprost mówić o zaawansowanej instytucjonalizacji i integracji freie Wobifabrtsverbande z systemem niemieckiej polityki społecznej.

Wprowadzenie zasady subsydiarności jako podstawowej zasady regulującej funkcjonowanie usług społecznych w Niemczech stanowiło "najpoważniejszą ideologiczną przeciwwagę dla koncepcji publicznego systemu usług społecznych" i alternatywę wobec publicznego państwa opiekuńczego. W rezultacie powstał "specyficzny organizacyjny model kompromisu politycznego z państwem jako licencjodawcą i kontrolerem niezależności organizacji obywatelskich".

Nie oznacza to, że w RFN nie brak sceptyków tak daleko idącej instytucjonalizacji zasady subsydiarności. W latach 60-tych zasada subsydiarności stała się przedmiotem krytyki ze strony oponentów politycznych. Zapisy ustawy o pomocy młodzieży, przyznające pierwszeństwo realizacji usług socjalnych organizacjom pozarządowym, zostały uznane przez część władz lokalnych o proweniencji socjaldemokratycznej za naruszające konstytucyjne gwarancje i ocenione jako równoznaczne z nałożeniem embarga na instytucje publiczne w zakresie realizacji świadczeń pomocy społecznej i usług socjalnych.

Oponenci zasady subsydiarności wysunęli kilka argumentów przeciw przyjętym rozwiązaniom ustawowym. Po pierwsze, uznali zapisy ustawy za deprecjonujące dla instytucji publicznych, które w wyniku zastosowania logiki pomocniczości zostały pozbawione dotychczasowej roli i wyparte do "drugiego szeregu" realizatorów usług społecznych. Po drugie, argumentowano, że idea subsydiarności, wywodząca się z nauki społecznej Kościoła katolickiego i prawa naturalnego, nie może mieć zastosowania w warunkach nowoczesnego społeczeństwa i stanowić zasady prawa wiążącej dla wszystkich obywateli.

Po trzecie, zwracano uwagę na niebezpieczeństwo przekształcenia się tak uprzywilejowanych organizacji pozarządowych w ciała o charakterze "monopolistycznym na danym terenie, co pozbawiłoby obywateli możliwości swobodnego wyboru usługodawcy".

Niemiecki Trybunał Konstytucyjny ustosunkowując się do tych zarzutów wskazał w uzasadnieniu, że przyznanie organizacjom obywatelskim prawa pierwszeństwa w świadczeniu usług socjalnych nie oznacza deprecjacji innych podmiotów, w tym zwłaszcza ciał publicznych, których rola polega na całościowej odpowiedzialności za świadczenia społeczne na szczeblu lokalnym. W swoim postanowieniu Trybunał odniósł się także do zarzutu dotyczącego braku zastosowania idei pomocniczości w rzeczywistości współczesnych Niemiec, wyjaśniając, że zasada subsydiarności jest zasadą podziału zadań i kompetencji pomiędzy sektorem publicznym a organizacjami społecznymi (freie Wohlfahrtsverbande) i nie odwołuje się do uzasadnień społecznej nauki Kościoła.

W uzasadnieniu Trybunał wskazał także, że ze względów organizacyjnych i finansowych ani sektor publiczny, ani też organizacje społeczne nie mogłyby samodzielnie sprostać obowiązkowi świadczenia usług socjalnych. Podkreślając ogromne znaczenie współpracy sektora publicznego i niepublicznego w dziedzinie usług społecznych Niemiecki Trybunał Konstytucyjny dał wyraz przekonaniu, że organizacje społeczne mają prawo do świadczenia usług pomocy i opieki zgodnie ze swoimi przekonaniami, na równi z prawem jednostek do wyboru najbardziej odpowiednich i zindywidualizowanych form pomocy.

Wykładnia Trybunału Konstytucyjnego z 1967 r. dotycząca zgodności ustawy o pomocy młodzieży z Konstytucją RFN oraz wcześniejsze postanowienie Sądu Najwyższego Niemiec z 1961 r. w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy o pomocy społecznej w sprawach odnoszących się do powierzania organizacjom społecznym pierwszoplanowej roli w świadczeniu niektórych usług socjalnych potwierdziła zastosowanie zasady pomocniczości w dziedzinie polityki społecznej RFN.

Sceptycy tak daleko idącej instytucjonalizacji doktryny subsydiarności podkreślają jednak, że komfortowa pozycja, jaką wybrane organizacje społeczne cieszą się w niemieckim systemie państwa socjalnego, może w istocie stanowić zachętę do akceptacji przez nie istniejącego status quo oraz niepodejmowania inicjatyw zmierzających do reform i zapewnienia właściwej jakości usług. Parasol ochronny, jaki zwolennicy idei subsydiarności roztoczyli nad organizacjami społecznymi, ma podwójny charakter i oznacza protektorat finansowy państwa nad tymi organizacjami realizowany przez system subwencji ogólnych, których funkcją jest zapewnienie im stabilności finansowej. Prócz tego, zasada subsydiarności wprowadziła rozwiązania prawne przyczyniające się do ich ochrony zarówno przed konkurencją ze strony instytucji komercyjnych, jak i publicznych placówek, zapewniając organizacjom społecznym swoisty monopol na realizację zadań publicznych w dziedzinie socjalnego.

W konsekwencji, zdaniem części obserwatorów niemieckich, ta wielorako uprzywilejowana pozycja organizacji społecznych nie sprzyja trosce o potrzeby adresatów świadczonych usług, ani nie czyni tych organizacji konkurencyjnymi na rynku usług, skoro w pewnym sensie głównym ich klientem jest sam rząd, a nie bezpośredni odbiorcy usług.

W latach 90-tych w RFN podjęto na nowo debatę na temat możliwych zastosowań, ale i ograniczeń zasady pomocniczości. Okazją było uchwalenie ustawy o ubezpieczeniach pielęgnacyjnych (1994). W nowym rozwiązaniu legislacyjnym utrzymano zasadę pomocniczości jako generalną zasadę organizacyjną, natomiast zrezygnowano z zapisu o warunkowym pierwszeństwie organizacji społecznych w realizacji zadań publicznych z tego zakresu i wprowadzono możliwość konkurencji podmiotów społecznych oraz instytucji komercyjnych w tej dziedzinie usług. Dało to nowy impuls do dyskusji na temat granic zastosowania zasady pomocniczości w dziedzinie publicznych usług społecznych.

Użyteczność zasady pomocniczości w reformowaniu instytucji pomocy społecznej w Polsce

Doświadczenia niemieckie w zakresie stosowania zasady subsydiarności w dziedzinie usług społecznych są pouczające i należałoby je wykorzystać w reformowaniu obszaru socjalnego w Polsce. Doktryna subsydiarności pozwala bowiem na ewolucyjną deetatyzację państwa, rehabilituje struktury pośrednie, instytucjonalizuje je i przyznaje im miejsce pełnowartościowych podmiotów polityki społecznej, uznając ich pierwszeństwo w realizacji zadań publicznych przed państwem.

Wprowadzenie w Polsce zasady subsydiarności przyczyniłoby się do rekonstrukcji publicznego państwa opiekuńczego i nadanie mu postaci państwa pomocniczego. W ten sposób państwo, ograniczając zakres obligatoryjnej solidarności w postaci bezpośredniego interwencjonizmu, rozwijałoby pomocniczość w postaci solidarności dobrowolnej i samopomocy, przyczyniając się w ten sposób do wzrostu samoaktywności, odpowiedzialności i solidarności obywateli oraz służyłoby przezwyciężaniu mentalności roszczeniowej!.

Zasada subsydiarności zawarta jest w poszczególnych aktach prawnych należących do ustawodawstwa społecznego RFN. Takie rozwiązanie należałoby też przyjąć w Polsce. Zamiast ustawy ramowej na temat organizacji pożytku publicznego, która budzi wiele kontrowersji, właściwsze byłoby, na wzór niemiecki, przyjęcie zasady pomocniczości w szeregu aktów prawnych regulujących funkcjonowanie publicznych usług społecznych. W szczególności w ustawie o pomocy społecznej i ustawie o systemie oświaty i wychowania, gdyż w tych dziedzinach usług społecznych w okresie ostatnich dziewięciu lat organizacje trzeciego sektora w Polsce wystarczająco dowiodły swoich kompetencji jako kwalifikowani realizatorzy takich usług.

Przyjmując zasadę pomocniczości jako "narzędzie orientacji" przy reformie instytucji polityki społecznej w naszym kraju, można byłoby rozważyć rezygnację z jej wersji maksymalistycznej, tj. dyrektywy względnego pierwszeństwa struktur pośrednich (sektora organizacji pozarządowych), zastępując ją zasadą równoprawności podmiotów publicznych i społeczno-prywatnych w dostępie do zadań publicznych i ich finansowania ze środków budżetowych. W Polsce (...) traktowanie ich jako równoprawnego podmiotu polityki społecznej jest konieczne.

Z dotychczasowych ustaleń na temat relacji między państwem a organizacjami pozarządowymi wynika, że cechuje je dorywczość i współpraca ad hoc. Na szczeblu państwa centralnego brak jest wyraźnej polityki wobec sektora organizacji pozarządowych jako dostawców publicznych usług społecznych. Rozporządzenie Rady Ministrów z 1997 r. w sprawie zlecania zadań publicznych jednostkom niepaństwowym oraz wykazu tych zadań wymienia wprawdzie pewne typy usług, które mogą być im zlecone, jednak trudno tę regulację uznać za satysfakcjonującą. Zadania publiczne mogą być zlecane jednostkom nie państwowym w ramach specjalnie wydzielonych środków budżetowych, stanowiąc dodatkowe obciążenie finansów publicznych.

Natomiast dostęp pozarządowych organizacji społecznych do dotacji rządowych na zadania publiczne na równi z instytucjami publicznymi (państwowymi i samorządowymi) nie został dotychczas uregulowany.

Brak właściwych regulacji współpracy organizacji pozarządowych i państwa w dziedzinie realizacji publicznych usług społecznych na szczeblu ogólnokrajowym rzutuje też niekorzystnie na spontanicznie rozwijającą się współpracę tych organizacji z władzami lokalnymi. Dość zauważyć, że dotychczas jedynie 15 gmin w Polsce określiło w formie odpowiednich uchwał zasady finansowania usług świadczonych przez sektor organizacji pozarządowych. Na problem braku przejrzystych zasad współpracy i regulacji dotyczących ubiegania się o subwencje rządowe i samorządowe na realizację zarówno zadań w zakresu publicznych usług społecznych, jak i programów realizowanych oddolnie przez wspomniane organizacje, zwracają uwagę zarówno przedstawiciele organizacji trzeciego sektora, jak i reprezentanci samorządu terytorialnego w badaniach empirycznych prowadzonych w Polsce w ostatnich latach.

Ograniczając się w niniejszym referacie do analizy zagadnienia reformy pomocy społecznej, należy stwierdzić, że obecnie nowelizowana ustawa o pomocy społecznej nie podejmuje zagadnienia restrukturyzacji instytucji pomocy społecznej i nie wprowadza zasady pomocniczości jako jednej z idei przewodnich publicznej pomocy społecznej.

Przygotowywana nowelizacja ustawy o pomocy społecznej ogranicza się w istocie do dostosowania struktur pomocy społecznej do przygotowanej reformy administracyjnej kraju, w tym zwłaszcza włączenia powiatów do realizacji zadań z zakresu publicznej pomocy społecznej. Natomiast wspomniany projekt nowelizacji w kwestii dotyczącej relacji organizacji trzeciego sektora z organami administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego nie wychodzi poza niezobowiązującą formułę, że organy te mogą zlecać organizacjom pozarządowym zadania z zakresu publicznej pomocy społecznej i wspierać je finansowo. To zdecydowanie za mało.

Brak w obecnej nowelizacji ustawy o pomocy społecznej odwołania do zasady subsydiarności opóźnia proces reform instytucjonalnych publicznej pomocy społecznej w Polsce a władze lokalne pozbawia godnego zaufania sojusznika w postaci organizacji pozarządowych.

W związku z tym warto w tym miejscu odwołać się do doświadczeń francuskich z początku lat 80-tych, tj. okresu, w którym we Francji podjęto politykę decentralizacji państwa. Znamienne, że szczególny rozkwit organizacji społecznych nastąpił tam właśnie w wyniku polityki decentralizacji. Nie stało się to jednak "przy okazji", lecz za sprawą świadomej polityki administracji rządowej, która od początku lat 80-tych udzielała wyraźnego poparcia współdziałaniu organizacji pozarządowych i władz lokalnych. Zgodnie z założeniami reformy decentralizacyjnej, organizacje społeczne podjęły wiele zadań publicznych w dziedzinie pomocy społecznej i usług socjalnych finansowanych w części lub całości przez państwo.

(oprac. 1998 r.)

wstecz